▲ 조 정 찬
서울대 법대 졸업. 제21회 행정고시 합격. 前법제처 행정법제국장 및 법령정보관리원장. 現숭실대 법학과 겸임교수및 법무법인 양헌 고문
 

행정자치부 소속 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회(중분위)는 2015.4.13. 당진·평택간 해상 매립지의 관할에 관한 결정을 내렸다.

이는 헌법재판소(헌재)가 2004.9.23. 아산만해역 제방의 관할 권한쟁의 사건에서 당진·평택간 해상 매립지의 관할은 종전 해상경계선을 기초로 하라는 결정을 한 것과 배치된다.

해상 매립지 분쟁의 핵심은 바다가 자치단체의 구역에 해당하는지, 해당된다면 구역경계를 옛 국립지리원이 간행한 지형도상의 해상경계선으로 볼 수 있는지 여부이다.

이에 대해 행정자치부는 “공유수면(바다)상의 구역에 대한 판단은 실정법상으로나 현실적으로 곤란하고, 이 건 분쟁은 해면상 구역조정기준 문제가 아니라 새로운 토지의 귀속문제로서, 구역 아니라 공익적 차원에서 고려돼야 한다.”는 논리이다.

해상 매립지 관할분쟁 사건 중 획기적인 것은 ‘아산만해역 제방의 관할 권한쟁의 사건’(당진·평택 매립지 관할 1차 분쟁)이다.

이 사건은 당진시와 평택시 사이의 바다(아산만해역)에 새로이 건설된 항만 건설용 제방에 대해 헌재가 관할권한이 청구인(당진군)에게 속한다는 결정을 선고했다.

이어 당진시는 헌재 결정에 따라 관할지로 결정된 토지에 대해 등기를 했다.

그런데 2009.4.1. 지방자치법이 개정되자 평택시는 2010.8.24. 매립지를 자신의 토지로 해줄 것을 중분위에 신청했다.(당진·평택 매립지 관할 2차 분쟁)

중분위는 이에 대해 당진시와 충남도의 반대에도 불구하고 2015.4.13. 결정을 내려 문제된 토지 중 282,760㎡는 당진시에, 679,589㎡는 평택시에 귀속된다고 했다.

중분위의 결정은 잘못이라고 볼 수밖에 없다.

지방자치법은 여러 자치단체에 걸쳐 있는 사업을 효과적으로 수행하기 위하여 협의체를 구성할 수 있게 했다. 때문에 매립지 관리의 효율성을 저해하지 않으면서 해상경계선에 따른 자치단체의 관할 연고권을 존중하는 방안을 모색할 수 있기 때문이다.

기본적으로 소송사건은 당사자주의가 적용되므로 소송당사자가 주장한 사실에 대해 법원이 판단하는 것이다.

따라서 중분위의 논거 중 가장 중요한 주민의 접근 등 편의성과 매립지 관리의 효율성에 관하여 충남도와 당진시의 입장을 대변할 실증적인 자료들을 제출해야한다.

지방자치의 3요소 중 하나인 구역의 설정에 있어 국가가 임의로 운영함은 지방자치의 근간을 흔드는 일임을 강력히 주장하고 바다의 관할을 인정해야 함과 다른 특단의 사유가 없는 한 해상경계선을 존중해야 한다는 점을 적시해야 한다.

또 헌재가 해상경계선을 해상 매립지 귀속의 기준으로 삼은 이상 국가의사를 결정할 때 이러한 헌재의 결정을 신뢰한 국민들에게 법적 안정성을 보장하여 주기 위한 조치가 필요하다.

입법적 해결 노력도 필요하다. 현재 대통령 소속 지방자치발전위원회에서 논의 중인 ‘지방자치단체간 관할구역 경계조정에 관한 법률’안에서 해상 매립지 관할 결정도 동법의 적용대상에 포함시키고, 해상 매립지 관할 결정의 기준으로서 종전 해상경계선을 최우선하도록 건의하는 일이다.

헌법적으로 이번 사안은 무엇보다 지방자치의 기본 이념에 관하여 어떤 입장을 가지고 있느냐에 따라 결론이 달라질 수 있다.

우리 헌법은 지방자치를 제도적 보장으로 삼아 기본권과 유사한 정도의 중요성을 부여하고 있다.

헌법에서 법률에 위임한 사항이라도 지방자치의 본지에 위배되지 않는 범위에서 정해져야 하고 지방자치의 3요소인 구역도 역사성과 전통성을 최대한 보장하는 범위에서 운영돼야 한다는 논리이다.

따라서 이러한 지방자치의 기본이념에 배치되는 지방자치법 규정은 위헌(違憲)이라고 봐야 하고, 이 사안의 적용법조인 지방자치법 제4조제3항 이하도 그 위헌성 여부를 따져볼 필요가 있다.

개정된 지방자치법의 소급적용도 문제가 있다.

동일한 인·허가로 인해 조성된 해상 매립지는 같은 기준에서 귀속이 결정돼야 하고, 단계적 준공을 이유로 귀속기준을 달리 하는 것은 불합리하다.

그럼에도 개정 지방자치법에 따라 최근 준공검사를 받은 지역의 관할을 결정한다면 지방자치법의 소급적용이 될 수 있다는 논리이다.

결론적으로 헌재의 결정은 문제의 해결이 아니라 원인을 일깨운데 의미가 있었다.

법에서 관할결정 기준을 명확히 제시했더라면 분쟁의 소지가 없었을 것이고, 지방자치의 3요소 중 하나인 구역을 중앙정부가 마음대로 변경할 수 있게 하면서 그 기준조차 없다는 것은 지방자치를 헛구호로 만드는 것이다.